Store kommuner - større utfordringer 

Forskningen viser også at store kommuner har like store utfordringer som små kommuner når det gjelder kapasitet og kompetanse på en rekke tjenesteområder. For Rogaland står forskningsfunnene i strid med mye av argumentasjonen fra departementet om selve grunnlaget for å slå sammen små kommuner. 

Forskningsprosjektet er ikke endelig ferdig. Norce arbeider fortsatt med analyser for å bidra til å forklare utfallet av kommunesammenslåingsprosessene i Rogaland. Men noen konklusjoner er klare: 

• Problemstillinger knyttet til byområdene er mer påtrengende og viktigere enn all oppmerksomheten som rettes mot mindre kommuner. 
• Store kommuner har like store utfordringer som små kommuner når det gjelder kapasitet og kompetanse på en rekke tjenesteområder 

Det bekrefter Einar Leknes, leder for forskningsgruppen Klima, miljø, bærekraft i Norce Samfunn. 

Varierende samarbeidsutfordringer 

Nærmere 1000 personer har svart på spørreundersøkelse.  Det dreier seg om politikere, administrative ledere og tillitsvalgte i kommunene i Rogaland.  

Det er blant annet spurt om er hvor godt eller dårlig samarbeidet fungerer i Rogaland både i forhold til politisk samarbeid, administrativt samarbeid og i forhold til samarbeid om areal- og transportplanlegging. Det er altså kommunenes vurderinger som framkommer i undersøkelsen. 

– Den viser at det administrative samarbeidet fungerer best, deretter det politiske og så samarbeid om areal- og transportplanlegging. Vi har spurt om samarbeidsforholdet både mellom små kommuner, mellomstore og store. De siste er i praksis Stavanger, Sandnes og Haugesund. Når det gjelder administrativt samarbeid fungerer det godt for alle kommunestørrelser. Det politiske samarbeidet fungerer også godt for små- og mellomstore kommuner, mens det for de store kommunene er det over 50% som svarer både og eller variabelt. Spesielt gjelder det forholdet mellom Stavanger og Sandnes, sier Leknes. 

Må finne løsninger 

Det gjelder i enda større grad i forhold til samarbeid om areal- og transportplanlegging, som er det mest utfordrende samarbeidet mellom storbykommunene. Om lag 1/3 av respondentene her svarer at dette samarbeidet fungerer nokså/svært dårlig. 

– Det handler om at her må man finne løsninger på tvers av kommunegrensene, og det er ikke alltid like lett. Man har ulike ønsker og ulike hensyn å ta. Det tar mye tid og de siste to årene har man sett konfliktene og uenigheten veldig tydelig på Nord-Jæren på dette feltet. Det er mer et strukturelt problem. 

– På hvilken måte? 

– Her er det ulike kommunegrenser. Man har et omfattende samarbeid mellom kommunene på dette området, men det er i form av politiske styringsgrupper og den enkelte kommune har ofte vetorett i forhold til fellesløsninger. Når en bompengepakke skal endres, må alle være enig. Man kan få løsninger som blir et minste felles multiplum. 

– Det var kanskje de største kommunen som burde slått seg sammen? 

– Jeg vil kanskje heller si at når det gjelder kommunereformprosessen for Rogaland oppfatter jeg at problemstillinger knyttet til byområdene er mer påtrengende og viktigere enn all oppmerksomheten som rettes mot mindre kommuner.  

Samarbeid 

Det handler egentlig om hvilke problemer man diskuterer. For mindre kommuner har i stor grad løst sine tjenesteutfordringer gjennom interkommunale samarbeid. På de store områdene knyttet til areal- og transportutfordringer i storbyområdene har man ikke kommet like langt. 

– Da handler det mer om hvordan man løser disse problemene. 

– Og hvordan gjør man det? 

– Det går ikke dårlig på Nord-Jæren, og ting har ikke gått i stå. Det at man er uenig, trenger ikke alltid være noe negativt. Men ut ifra en samfunnsplanleggingstenkning er det hensiktsmessig at man har beslutninger som er knyttet til et bo- og arbeidsmarked. Det handler om helhet, enten det dreier seg om næringsutvikling eller areal- og transportplanlegging. På disse områdene hadde det vært hensiktsmessig med en kommune, sier Leknes. 

Dyrker egenart 

– Vil det faktum at man etter valget vil ha ordførere fra et og samme parti både i Sandnes, Stavanger og i fylket gjøre samarbeidet lettere? 

– Jeg tror ikke det har så stor betydning. I debatten om kommunesammenslåing dyrket man i høy grad sin egenart, og man er valgt for å fremme kommunens interesser. Men tonen kan kanskje endres, også om utfordringene blir større eller mindre. I denne regionen er det stort samhold når oljeprisene går ned og behovet for tiltak er store. Men det er også et sunnhetstegn at interessekonflikter kommer til overflaten, bare de ikke går igjen på område etter område.  

Alle former for samarbeid og fellesløsninger mellom kommunene på Nord-Jæren er viktig. Det bidrar til samhold, samhørighet og at et felles bo- og arbeidsmarked fungerer bedre, sier Leknes.  

– Gjennom byvekstavtalen og bymiljøpakken har man fått et instrument og et samarbeidsorgan der det kreves fremdrift og at man tar en felles beslutning over kommunegrensene. Det har til tider vist seg vanskelig. Men uten dette instrumentet hadde man kanskje stått mer i stampe, i stedet for å fram andre typer løsninger. Byvekstavtalen er forholdsvis konkret når det gjelder løsninger på areal og transportområdet, men det er svært vanskelig å komme til enighet. Byvekstavtalen har imidlertid potensiale til å løse noen av samordningsutfordringene en kommunesammenslåing på Nord-Jæren var forutsatt å kunne løse.  

Store variasjoner 

Et annet sentralt punkt i undersøkelsen er kommunenes evne til å holde på ansatte, samt begrensinger i forhold til kapasitet og manglende kompetanse. Argumentasjonen for å slå sammen flere kommuner har i høy grad vært at mindre kommuner ikke er i stand til å levere et godt nok tjenestetilbud til sine innbyggere. 

– I utgangspunktet hadde vi kun tenkt å spørre de mindre kommunene om dette, men vi valgte å spørre alle – også de store. Undersøkelsen viser for det første at det er store variasjoner mellom tjenesteområdene og at noen områder har større utfordringer enn andre. Det gjelder barnevernstjenesten, PPT-tjenesten og tjenester knyttet til psykiske lidelser og demente. Men der skiller ikke små kommuner seg ut i forhold til større kommuner, sier Leknes. 

Noe av forklaringen på dette er at de små kommunene løser utfordringene gjennom interkommunalt samarbeid i form av vertskommunesamarbeid. Det gjør at man får større fagmiljø på ulike områder selv om den enkelte kommune er liten. 

– I Rogaland har man funnet gode løsninger med interkommunalt samarbeid, og jeg oppfatter ikke at det er noen demokratiske problemer med denne formen for samarbeid. Det er vanskelig å se at en sammenslåing hadde løst disse utfordringene bedre. Nå har vi sett på noen områder, ikke helheten. Jeg vil tro at noen av de aller minste kommunene har utfordringer på veldig mange områder. 

Det man fikk til 

Resultatet av kommunesammenslåingene på Nord-Jæren var også relativt overraskende for mange. Det store utgangspunktet var en sammenslåing mellom Sandnes, Stavanger, Sola og Randaberg på Nord-Jæren. Man endte opp med Stavanger, Rennesøy og Finnøy samt Forsand og Sandnes, mens Randaberg og Sola består. 

– Hvorfor ble det som det ble? 

– Forklaringsmodellen er at det var det man fikk til. For Stavangers del vil jeg tro at det ikke er heldig Man får veldig mange hensyn å ta. Det var ingen som kunne forutse at dette ville bli resultatet, men man kunne funnet andre løsninger. Det som har skjedd i Rogaland har ikke vært et fremskritt samlet sett. Jeg tror at når man skal gå videre må man ikke tenke kommunesammenslåing, men hvilke utfordringer man har og hvordan man skal løse dem. Ulike tjenesteområder krever ulike styringsordninger. Undersøkelsen viser også at over halvparten av respondentene mente at bydels-/kommunedelsutvalg burde ha eget budsjett og beslutningsmyndighet i flere og mer omfattende saker enn det som er vanlig i dag. Man bør heller ikke ta kommunegrensene for gitt. Kanskje må man i større grad tegne noen kommunegrenser på nytt. Arealbruk (byområder, tettsteder) og infrastruktur representerer stabile geografiske strukturer man kan ta utgangspunkt i, mens ansvaret for offentlige tjenester stadig flyttes mellom forvaltningsnivåene. Geografi kan gjerne spille er viktigere rolle i arbeidet med kommunereformer framover, sier Leknes.